Quản lý không gian đô thị tầm nhìn mới trong quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch xây dựng - QCVN 01:2019

Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng được áp dụng lần đầu năm 2008, được xây dựng từ nội dung phần II, tập 1 – Quy chuẩn xây dựng Việt Nam năm 1997. Do vậy, theo chu kỳ sửa đổi 10 năm, QCXD 01:2019 nếu được thông qua có thể coi là quy chuẩn lần thứ 3 về Quy hoạch xây dựng được áp dụng tại Việt Nam. Với quan điểm quản lý không gian đô thị, QCXD 01:2019 được kỳ vọng có thể đáp ứng các thách thức đổi mới, thống nhất từ lập quy hoạch đến thực tiễn quản lý phát triển đô thị hiện nay thông qua kiểm soát Hệ số sử dụng đất từ quy hoạch đến đầu tư xây dựng công trình, đồng thời cho phép có cái nhìn tổng quát về bức tranh hình thái tương lai của đô thị. Có thể thấy, nổi bật 3 lợi thế từ quan điểm đổi mới quản lý không gian đô thị trong QCXD 01:2019 gồm:

- QCXD 01:2019 cung cấp công cụ quản lý thông minh bộ ba “Quyền lực”: Quy hoạch – Quy chế quản lý – thiết kế đô thị sẽ thể hiện rõ nội dung kiểm soát, quản lý không gian thông minh và cấp phép xây dựng theo quy hoạch phù hợp với các khung pháp lý cơ bản của Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Kiến trúc và các duy định văn bản pháp lý khác hiện hành.

- QCXD 01:2019 thống nhất quan điểm quản lý không gian đô thị từ quy hoạch, nâng cao vai trò kiểm soát cơ bản của quy hoạch, đảm bảo kiểm sóat khối tích công trình xây dựng phù hợp với dự báo phát triển hệ thống hạ tầng đô thị, áp dụng
kiểm soát chỉ tiêu hệ số sử dụng đất, mật độ dân số cho từng khu vực, từng chức năng sử dụng đất trong lập, thiết kế và quản lý xây dựng theo quy hoạch.

- QCXD 01:2019 đáp ứng xu thế hội nhập quốc tế trong quản lý đô thị, nghiên cứu các mô hình quản lý đô thị tại các nước phát triển, phương pháp quản lý đô thị hiện đại và xây dựng các cơ chế xử lý “mềm” nhưng minh bạch trong phát triển đô thị với các chương trình ưu đãi phát triển, hạn chế tối đa các điều chỉnh quy hoạch tùy tiện, khó kiểm soát.

1. Quản lý mật độ dân cư và hình thái đô thị

Hệ thống chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch luôn được coi là chìa khóa quan trong của kiểm soát, thúc đẩy phát triển đô thị, trong đó kiểm soát mật độ luôn được coi là vấn đề gốc trong việc đưa ra các chỉ số kiểm soát cơ bản. Mật độ được kiểm soát  thông qua 3 chỉ tiêu: Hệ số sử dụng đất - Dân số - Đơn vị nhà ở. Mỗi chỉ tiêu đều diễn tả mật độ theo một cách khác nhau, nhưng có mối quan hệ liên quan mà không hoàn toàn diễn tả chính xác các mối quan hệ này. Các nhà thiết kế thường chỉ quan tâm đến khối tích công trình hay hệ số sử dụng đất dưới dạng mật độ công trình; Nhà đầu tư thường quan tâm đến đơn vị nhà ở là số lượng công trình được bán và Nhà quản lý quan tâm nhiều đến kiểm soát mật độ dân số.
Tuy nhiên, trên thực tế đối với các công trình cao tầng, việc thực thi các chính sách đơn lẻ khác nhau có thể làm thay đổi mật độ cư trú và chỉ tiêu dân số trong một tòa nhà, một khu vực, do vậy việc tính toán, kiểm soát khối tích hợp lý trong xây dựng công trình phù hợp chỉ tiêu diện tích tối thiểu từ quy hoạch đến đầu tư xây dựng công trình là một việc làm quan trọng, được xây dựng bởi các nghiên cứu phù hợp với định hướng chiến lược quốc gia và có thể điều chỉnh chính sách đối với các đối tượng đặc biệt như nhà ở xã hội…

QCXD 01:2019 đã đề xuất hai dạng kiểm soát chỉ tiêu mật độ gồm Hệ số sử dụng đất và Mật độ cư trú dân số nhằm đáp ứng được yêu cầu về kiểm soát mật độ trong xu hướng kiểm soát mật độ dân cư và hình thái đô thị. Trong đó, các ngưỡng chỉ tiêu kiểm soát đất đơn vị ở tối đa được phân theo các vùng miền, bước đầu đã khắc phục ngưỡng kiểm soát tối thiểu 8m2/người và trung bình 50m²/người trong quy chuẩn cũ được coi là chưa rõ và khai thác quá mức đất đai đô thị với chỉ tiêu mật độ dân số lớn, đặc biệt không tạo nên được các hình thái đô thị tại các thành phố khác nhau do xu thế áp dụng cùng mức chỉ tiêu tối thiểu 8m²/người.

Chỉ tiêu hệ số sử dụng đất (HSSDĐ), QCXD 01:2019 đã đề xuất, điều chỉnh lại khái niệm đã được đưa ra từ QCXD 1997 nhằm đảm bảo quản lý khối tích công trình, gắn với không gian đô thị hiệu quả, đảm bảo được sự cung ứng đầy đủ của định hướng phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị, đặc biệt là giao thông. Ngưỡng kiểm soát tối đa HSSDĐ theo đề xuất là 13 lần sẽ làm giảm các công trình có khối tích xây dựng có quy mô lớn, đặc biệt là các công trình cao tầng có chiều cao lớn hơn 46m (khoảng 15 tầng).

Đây có thể nói là một thay đổi lớn về quan điểm quản lý không gian đô thị, không chỉ đáp ứng yêu cầu về lập đồ án quy hoạch mà còn là cơ sở quan trọng trong quản lý công trình cao tầng trong đô thị trên thực tiễn. Mặt khác nó cũng mở ra các cơ chế thông minh khác trong vận dụng quản lý khối tích công trình xây dựng các chính sách phát triển đô thị dựa trên các chương trình ưu đãi diện tích sàn, hệ số sử dụng đất hoặc chuyển nhượng quyền phát triển không gian TDR (Transfes of Deverlopment Rights) trong bảo vệ đất đai nông nghiệp, vùng cảnh quan, công trình di sản đô thị hay phát triển các không gian công cộng thuộc sở hữu tư nhân POPS (privately Owned Public Spaces)…

Quan điểm quản lý không gian đô thị QCXD 01:2019 cũng sẽ tác động lớn trong công tác thiết kế đô thị, đảm bảo công tác thiết kế đô thị sẽ có các khung mềm dẻo hơn, thích ứng với yêu cầu thực tiễn trong việc tạo lập khối tích cấu trúc công trình, thay thế cách kiểm soát hiện hữu gồm khoảng lùi, mật độ xây dựng và tầng cao công trình. Đây là kinh nghiệm cực kỳ quan trọng đã được Hiệp hội Quy hoạch Hoa Kỳ - APA đúc kết trong một báo cáo năm 1958 sau hơn 40 năm áp dụng tại các thành phố từ quy hoạch phân vùng thành phố Chicago và New York nghiên cứu từ những năm 1916. Kinh nghiệm cho thấy kết quả và những phản ứng tích cực của nhà thầu, nhà thiết kế, chủ đầu tư trong việc kiểm soát chỉ tiêu hệ số sử dụng đất, nó được coi là một cách làm thông minh và linh hoạt.

Hệ số sử dụng đất là khái niệm được cho rằng xuất phát từ Châu Âu, nhưng đầu những năm 1913 nó được xuất hiện ở Mỹ, tại báo cáo của Reginald P. Bolton tháng 12 năm 1913 gửi Hội đồng thành phố New York. Ông đã khuyến nghị về kiểm soát mức tăng diện tích sàn trên một lô đất ở mức 9 lần là cơ sở hạn chế chiều cao quá mức của tòa nhà, hình dạng, bởi các cân nhắc về mức đầu tư tài chính cũng như những ảnh hưởng tới các tòa nhà lân cận. Và năm 1940, hệ số sử dụng đất chính thức được quy định trong quy hoạch phân vùng thành phố New York và được cập nhật, điều chỉnh với các vận dụng chính sách khác nhau và vẫn được quản lý cho đến nay.

Hệ số sử dụng đất  (FAR) được lấy theo công thức sau: FAR = Tổng diện tích sàn / Diện tích lô đất.

Có thể thấy rằng công thức chung được thống nhất dựa trên cơ sở khái niệm diện tích sàn xây dựng là một chỉ số có thể thay đổi dựa trên các quy ước chung, bao gồm diện tích nổi và diện tích ngầm mà không bao gồm các diện tích của hệ thống hạ tầng kỹ thuật, tầng hầm dành cho chức năng kỹ thuật, khô bãi đỗ xe…và nó cần một quy định chi tiết cụ thể. APA có khả năng kiểm soát khối tích công trình (FAR) không phụ thuộc vào hình dạng công trình đó, do vậy nó cho phép các nhà thiết ké, kiến trúc sư, nhà đầu tư có thể lựa chọn các hình thức phù hợp dựa trên cơ sở kiểm soát bổ sung của mật độ xây dựng (Lot covered) hoặc khoảng lùi xây dựng, quy định về sân trong… Cách thức kiểm soát này cho phép giảm bớt các công trình có khối tích lớn với diện tích xây dựng tối đa (mật độ xây dựng) và tầng cao tối đa theo QCXDVN 01:2008.

QCXDVN 01:2019 đề xuất các khái niệm chung về diện tích sàn tuy nhiên cần có hướng dẫn, quy định cụ thể về tính toán tổng diện tích sàn xây dựng công trình trong thực tế làm cơ sở để cấp giấy phép xây dựng công trình. Mặt khác, nghiên cứu vấn đề này sẽ đưa ra được cách vận dụng linh hoạt trong thực hiện các chính sách quản lý và thúc đẩy phát triển đô thị, khởi đầu từ kinh nghiệm thành phố New York được gọi là quy hoạch ưu đãi, chuyển nhượng quyền phát triển không gian – TDR hay các chương trình ưu đãi bán quyền không gian – Air Right sale tại Nhật Bản, thực hiện chính sách phát triển công trình xanh – Green Mark tại Singapore…

2. FAR và ứng dụng cho các chương trình chuyển nhượng quyền phát triển TDR tại Mỹ

TDR là khái niệm về chương trình Chuyển nhượng quyền phát triển không gian, cho phép chuyển đổi không gian từ Khu vực gửi (1) đến Khu vực nhận (2) với các giá trị được quy đổi dựa trên sàn xây dựng được phép thông qua một thị trường chuyển nhượng (3). Ba thành tố cơ bản của TDR gồm: Khu vực gửi (Sending sites) tiếp nhận quyền phát triển; Thị trường chuyển nhượng (The Marketplace) nơi thực hiện việc chuyển nhượng. Trong đô thị, TDR có các tín chỉ chuyển nhượng là đơn vị diện tích sàn xây dựng công trình.

2.1. Bảo tồn quỹ đất nông nghiệp, giải phóng  mặt bằng

Năm 1981, TDR được sử dụng trong bảo vệ đất nông nghiệp tại Mỹ và giai đoạn những năm 1980-1990 nhiều bang đã thực hiện cơ chế TDR mua lại quyền phát triển của các chủ sở hữu đất đai nằm trong vùng phát triển nông nghiệp… Khả năng áp dụng rộng rãi của cơ chế này được nhiều nước Mỹ, Nhật, Singapore, Ấn Độ… lựa chọn dựa trên khả năng đảm bảo cân bằng lợi ích của các nhóm liên quan  trong quá trình thực hiện các chính sách phát triển đô thị. Phạm vi áp dụng của nó bao gồm công tác bảo vệ đất nông nghiệp, bảo tồn các công trình có giá trị, khuyến khích và kiểm soát không gian đô thị, đền bù giải phóng mặt bằng, xây dựng thị trường chuyển nhượng quyền phát triển.

2.2. Bảo tồn di sản đô thị

Nhà ga Grand Central ở thành phố New York là một ví dụ điển hình. Năm 1960, công ty vận tải Trung ương Penn sở hữu nhà ga muốn xây dựng một tòa tháp 53 tầng trên công trình nhà ga, chính quyền đã quyết định loại bỏ ý tưởng này và vì vậy họ cho phép và bắt buộc công ty Penn bán đi Quyền phát triển không gian trên khu đất nhà ga và áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển này đến khu vực đất đai liền kề. Đồng thời cho phép vượt lên trên mốc quy định chung của thành phố nhằm bảo tồn công trình nhà ga (vĩnh viễn), không được phép xây dựng trong tương lai.

2.3. Phát triển nhà ở có giá phù hợp

Thành phố New York phát triển chương trình ưu đãi, khuyến khích phát triển nhà ở theo chương trình nhà ở giá phù hợp – IHP (Inclusionary Housing Program). Khuyến khích các chủ đầu tư xây dựng căn hộ chung cư, khu vực nhà ở có giá có thể tiếp cận được với chương trình nhà ở giá rẻ của thành phố. Mức ưu đãi là tăng FAR từ 10 lên 12

2.4. Thị trường chuyển nhượng quyền phát triển không gian

Trong chiến lược phát triển đô thị Tăng trưởng thông minh của tổ chức Smart Growth America (2000) với tiêu chí xây dựng cộng đồng dân cư lớn bên nhau (Marking Neighbouhood Great Toghether), các tài liệu dành cho lãnh đạo chính quyền địa phương đã giới thiệu xây dựng chương trình TDR nhằm bảo vệ môi trường sống tự nhiên và phát triển kinh tế. Tài liệu nêu rõ TDR là một công cụ đầy sức mạnh trong bảo vệ mà còn cải thiện được các kết quả về kinh tế.

Tại New York, các kinh nghiệm về chuyển nhượng quyền phát triển không gian trong tái cấu trúc không gian đô thị bằng việc cho phép mua bán, chuyển hượng giữa các khu vực, công trình lân cận mà không làm thay đổi FAR trung bình của khu vực, đảm bảo sự đáp ứng của hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là giao thông. Mỹ đã có những thành công về các chương trình (hay một thị trường) về chuyển nhượng quyền phát triển TDR, nhằm sử dụng hiệu quả các không gian chưa phát triển. Thị trường chuyển đổi các diện tích sàn với giao dịch tại New York đã lên đến 40 triệu đô la cho khoảng 6.500m2 sàn xây dựng tương đương 6.153USD/m2 (New York Times)

3. Quản lý FAR trong khu vực trung tâm đô thị

Trong báo cáo của Harrison, Ballard & Allen được APA trích dẫn năm 1958 đã đề xuất Hệ số sử dụng đất tối đa khu vực trung tâm là 15,0 lần mà theo đề xuất sẽ “Làm giảm khối tích tòa nhà và tắc nghẽn nhưng vẫn có thể tạo nên các giá trị kinh tế cho nhà đầu tư và chủ sở hữu. Vị trí của khu vực có khối tích tòa nhà lớn nhất này được giới hạn ở các địa điểm có giá trị bất động sản và các tòa nhà hiện hữu yêu cầu hệ số sử đụng đất cao”. Hệ số sử dụng đất của một số tòa nhà cực kỳ lớn được xây dựng tại thành phố New York là: Tòa nhà Tishman – 18.0; Tòa nhà xã hội bảo đảm cuộc sống công bằng – 17,0; Tòa nhà Western Unio – 18.0; Đại lộ số 50 (đường 59) – 19,0; Đại lộ 10 – 20,0; Tòa nhà Empire State – 32.0. Tòa nhà chính quyền cảng New York có Hệ số sử dụng đất là 15,0 và Trung tâm Rockefeller 11.9.

Các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng có mối quan hệ cần được xác định phụ thuộc chủ yếu vào khả năng cung cấp chỗ đỗ xe giao thông cá nhân, cung ứng vận chuyển của giao thông công cộng xe buýt và vận chuyển khối lượng lớn MRT, khi đó các khu vực dược cung ứng bởi hệ thống MRT mới được khuyến khích phát triển các công trình khối tích lớn. Chiều cao và khoảng lùi cũng là các giá trị xác định FAR bởi các quy định về chiều cao công trình không quá 1,5 lần bề rộng đường phố. Kiểm soát FAR cũng cho phép dự báo nhu cầu giao thông và các dự báo giao thông trong tương lai.

Tại các đô thị lớn ở Việt Nam, nhiều công trình cao tầng có chỉ tiêu FAR lớn, đặc biệt các công trình hỗn hợp, nhà ở có chỉ tiêu lớn hơn 10 lần là khá phổ biến. Trong quy hoạch phân khu trung tâm hiện hữu TP.HCM, các chỉ tiêu hệ số sử dụng đất được khuyến nghị ở mức trung bình là 3.0 lần và chia theo các chức năng, tối đa là 6.0 lần. Tuy vậy trên thực tế một số công trình có các chỉ tiêu vượt mức theo quy hoạch do vẫn thực hiện cấp phép theo QCXDVN 01:2008.

Với QCXDVN 01:2019, các nghiên cứu kiểm soát khối tích công trình trong khoonggian đô thị sẽ được cụ thể hóa trong các nghiên cứu về thiết kế đô thị trong đồ án quy hoạch hoặc thiết kế đô thị độc lập cho các tuyến phố, hoặc xây dựng các quy định trong quy chế quản lý kiến trúc quy định tại Luật Kiến trúc (2019). Bộ ba công cụ quản lý xây dựng đô thị sẽ cho phép kiểm soát tốt một cách thống nhất, đồng bộ các yếu tố kỹ thuật tạo dựng không gian đô thị thống nhất từ quy hoạch đến đầu tư xây dựng công trình thông qua giấy phép xây dựng.

4. Công cụ thông minh trong cải tạo, tái thiết, thực hiện các chính sách phát triển khu vực trung tâm đô thị.

Mặc dù QCXD 01:2019 chưa kiểm soát không gian đô thị với các chức năng chuyên biệt, tuy nhiên cũng cho phép kiểm soát ngưỡng kiểm soát tối đa khối tích công trình cho toàn bộ không gian đô thị với chức năng nhóm nhà chung cư và công trình dịch vụ, hỗn hợp cao tầng.

Theo kinh  nghiệm quốc tế, ngưỡng kiểm soát FAR cần dược tận dụng như một cơ sở để thiết lập các chương trình ưu đãi với mục tiêu phát triển đô thị hoặc thúc đẩy một số các vấn đề phát triển đô thị. Trong việc phát triển hoặc cải tạo tái phát triển trong khu vực trung tâm cần xác định quan điểm về kiểm soát chiều cao trong chính sách phát triển. Với các khu vực không hạn chế chiều cao, cơ sở xây dựng các chương trình khuyến khích ưu đãi FAR được thực hiện chủ yếu trong việc sử dụng, khai thác không gian cao tầng đô thị, có thể vượt lên ngưỡng quy định chung của thành phố, khu vực.

Nội dung điều chỉnh linh hoạt chỉ tiêu nhằm các thay đổi về quy hoạch mà vẫn đảm bảo các yếu tố cân bằng chung khu vực đô thị cần được hoạch định các khu vực khuyến khích, hạn chế phát triển từ định hướng quy hoạch, thiết kế đô thị hoặc quy chế quản lý kiến trúc. Đây là cơ sở áp dụng các chương trình ưu đãi tạo nên công cụ quản lý thông minh, công cụ “mềm” nhằm tránh khỏi các điều chỉnh quy hoạch trên quy mô lớn.

Các mục tiêu của chương trình ưu đãi FAR cần gắn với các định hướng, chiến lược phát triển đô thị bền vững, hướng đến lợi ích của cộng đồng như mở rộng không gian công cộng, phát triển công viên cây xanh, phát triển hệ thống hạ tầng…Về cơ bản các chương trình này đều sử dụng công cụ chính sách để điều chỉnh nguồn lực tư nhân trong tái thiết hoặc cải tạo đô thị. Các chương trình này về lý thuyết dựa trên các chính sách chia sẻ nguồn lực của khối tư nhân trong phát triển đô thị, nó có thể là chương trình ưu đãi cho các chủ đầu tư xây dựng đáp ứng các tiêu chí chung, ví dụ như phát triển công trình xanh, chia sẻ không gian công cộng thuộc sở hữu tư nhân hay mua quyền phát triển không gian để bảo tồn các công trình di sản trong đô thị.

5. Hiện thực hóa quản lý không gian đô thị và quyền sở hữu không gian trong huy động nguồn lực phát triển đô thị

Khi thực hiện đổi mới quan điểm quản lý không gian đô thị gắn với kiểm soát chỉ tiêu hệ số sử dụng đất FAR, các định hướng từ quy hoạch cho các không gian phát triển, hạn chế, kiểm soát phát triển cần có các công cụ pháp lý liên quan đến hiện thực hóa các chiến lược liên quan đến không gian đô thị.

Khái niệm về quyền sở hữu bề mặt, quyền sở hữu không gian trong Luật Di sản hay Quyền sở hữu tài sản chưa hình thành gắn liền với đất trong Luật Đất đai, cũng như các quy định khác về không gian, khối tích công trình chưa hình thành trong Luật Nhà ở và các Luật liên quan cũng cần được có sự nghiên cứu điều chỉnh nhằm tạo điều kiện cho huy động minh bạch nguồn lực tư nhân trong phát triển đô thị tại Việt Nam, đặc biệt các đô thị lớn.

Đó là cách mà Việt Nam đã vận dụng xây dựng các chính sách vận dụng Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường để áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển TDR. Cụ thể, trong lĩnh vực Bảo vệ môi trường là “Cơ chế phát triển sạch – CDM (Clean Development Mechanism)”. Mục tiêu nhằm giảm phát thải khí nhà kính và được cấp chứng chỉ toàn cầu CERs được bán trên thị trường thế giới (mỗi CERs tương đương 1 tấn khí CO2)

Tóm lại, hy vọng với việc ban hành QCXD 01:2019, gắn đổi mới quản lý không gian đô thị với triển khai bộ ba “quyền lực”: Quy hoạch - Thiết kế đô thị - Quy chế quản lý là nghiên cứu hoàn thiện các cơ chế chính sách liên quan nhằm đưa ra các định hướng, chiến lược phát triển ra thực tiễn một cách hiệu quả. Các mục tiêu nhằm hướng đến cân bằng lợi ích của Nhà đầu tư - Cộng đồng - Nhà quản lý cần được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc phát triển bền vững, thực hiện hiệu quả chính sách dựa trên thu hút các nguồn lực tư nhân trong đầu tư xây dựng phát triển đô thị.
 

(Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 100/2019)/xaydung.gov.vn