Vấn đề đất đai trong quá trình thực hiện Hiến pháp năm 1992

Chủ nhật - 11/03/2012 06:55

Sau gần 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, có thể rút ra một số nhận xét sau.

1. Việt Nam là nước duy nhất quy định và thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai. Trên thế giới,

ngoài một số nước có tồn tại song song sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể với sở hữu tư nhân, thì phần lớn đất đai ở các nước được quy định thuộc sở hữu tư nhân. Có thể nói rằng, sở hữu tư nhân chiếm ưu thế tuyệt đối trong quan hệ sở hữu và vì vậy mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật dân sự.

Việc đất đai, cũng như các của cải chung khác của quốc gia như tài nguyên thiên nhiên (nước, rừng, biển, khoáng sản, không khí, cảnh quan môi trường) và tài sản xã hội (các công trình kết cấu hạ tầng, tài sản trí tuệ và văn hóa, thương hiệu,...) thuộc về quyền sở hữu chung của cả quốc gia là điều đương nhiên. Điều này hầu hết các nước không ghi vào Hiến pháp. Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cũng không có điều khoản nói về sở hữu của những tài sản đương nhiên của chung quốc gia này. Việc Nhà nước thực thi chức năng quản lý chung đối với các của cải quốc gia cũng đương nhiên được công nhận mà không cần phải quy định trong Hiến pháp5.

2. Điều quy định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong Hiến pháp năm 1980 chỉ là quan điểm mang tính lý thuyết chung, việc quy định cụ thể cách thức thực hiện quan điểm này trong Luật Đất đai và hệ thống các văn bản dưới luật mới làm cho quan điểm này thực hiện trong cuộc sống.

Điều dễ thấy là tuy chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai tuyên bố năm 1980, nhưng một số năm sau đó quan hệ liên quan tới đất đai vẫn chưa có chuyển biến đáng kể so với thời gian trước năm 1980. Chỉ từ khi Luật Đất đai sửa đổi năm 2001 và Luật Đất đai năm 2003 được ban hành trong đó quy định cụ thể quyền của chủ sở hữu là Nhà nước, quyền và trách nhiệm của người sử dụng, đặc biệt là với việc phân cấp quản lý đất rộng hơn cho chính quyền địa phương và các cấp chính quyền sử dụng quyền lực đó trong việc thu hồi đất với quy mô lớn, thì vấn đề đất đai mới trở nên bức xúc. Việc trao cho chính quyền cấp tỉnh và huyện quyền lực định đoạt quá lớn đối với đất đai và coi nhẹ quyền của người dân vốn là chủ sở hữu thực tế từ lâu đời đối với ruộng đất đã tạo nên xung đột về lợi ích và về chính trị.

3.   Khái niệm “sở hữu toàn dân” chỉ có thể tồn tại trên phương diện lý luận, chứ không thể cụ thể hóa bằng pháp lý. Vấn đề là ở chỗ “toàn dân” không phải là một chủ thể pháp lý và “toàn dân” không thể thống nhất để thực hiện được các quyền cơ bản của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, định đoạt và hưởng lợi. Chính vì vậy mà tuy quy định toàn dân là chủ sở hữu, nhưng trong Hiến pháp và pháp luật trao các quyền này cho Nhà nước, với tư cách là người đại diện cho toàn dân, nhưng không có cơ chế nào để người đại diện phải tuân thủ ý chí và quyết định của chủ sở hữu. Trái lại, người đại diện này lại đứng trên chủ sở hữu, khi có quyền tước đoạt và định đoạt việc sử dụng đất đai của những bộ phận chủ sở hữu. Như vậy, trên thực tế chính Nhà nước thực hiện các chức năng chủ sở hữu, chứ không phải toàn dân, nhưng Nhà nước không có “chính danh” để làm điều đó vì “toàn dân” đã không được trưng cầu ý kiến để quyết định trao quyền này.

Hiện nay, việc Nhà nước quản lý các tài sản quốc gia và công cộng chưa hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí cũng còn là vấn đề phải giải quyết. Vì vậy trao cho Nhà nước quyền sở hữu toàn bộ đất đai, nhất là phân cấp cho các chính quyền địa phương quyền định đoạt quá lớn đối với đất đai, là vượt quá khả năng thực tế của bộ máy nhà nước.

Các hình thức sở hữu thực tế đối với đất đai như sở hữu nhà nước, sở hữu công (của cộng đồng, tập thể) và sở hữu tư nhân được quy định trong các bộ luật cụ thể. Chính những hình thức sở hữu này mới thực hiện trên thực tế vì có chủ sở hữu thực và các quan hệ liên quan tới sở hữu có thể điều chỉnh và quản lý một cách hữu hiệu bằng hệ thống luật pháp và hệ thống quản lý nhà nước.

4. Với quy định mang tính lý thuyết, phi thực tiễn về sở hữu toàn dân đối với đất đai, chúng ta đã “thiết kế ra” và đưa vào vận hành một loạt các phạm trù “không thực” làm cho hệ thống pháp lý và quản lý của Việt Nam khác biệt với thông lệ quốc tế. Đó là “quyền sử dụng đất” (mà trên thực tế đã tương đồng với quyền sở hữu ở các nước khác, chỉ thiếu quyền định đoạt), “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” (lẽ ra là giấy chứng nhận sở hữu đất), “thị trường quyền sử dụng đất” (lẽ ra là thị trường đất đai), “phí sử dụng đất” (lẽ ra là thuế đánh vào sở hữu đất),... Những phạm trù khác biệt này đã không được giải thích và hiểu một cách thống nhất và đồng thuận giữa các cấp quản lý nhà nước và người dân nên đã gây ra nhiều xung đột trên thực tế. Những phạm trù này cũng làm cho thị trường đất đai và bất động sản trở nên rắc rối (chẳng hạn khi mua bán đất, người ta phải trả hai lần tiền – một lần cho chủ đất và một lần nữa trả tiền sử dụng đất cho Nhà nước, ngoài thuế chuyển nhượng; hay là tài sản trên đất thì có quyền sở hữu tư nhân lâu dài, nhưng bản thân đất đai lại chỉ được sử dụng có thời hạn).

Theo quy định của Luật Đất đai, thì đất nông nghiệp chỉ được giao quyền sử dụng 20 năm tính từ khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực. Như vậy vào năm 2013 sắp tới đất nông nghiệp của cả nước sẽ phải trải qua một cuộc tổng rà soát, điều chỉnh và phân phối lại. Điều này là không khả thi và cũng sẽ không mang lại lợi ích quốc gia nào, nếu không nói là nó sẽ tạo ra sự mất ổn định lớn về kinh tế, chính trị và xã hội.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, những phạm trù riêng có của Việt Nam cũng làm cho hệ thống pháp luật, các thủ tục hành chính và quá trình kinh doanh liên quan tới đất đai trở nên khó hiểu, khó thực hiện đối với các đối tác nước ngoài.

5. Hệ thống quản lý đất đai tuy được hình thành và hoàn thiện, nhưng còn nhiều lỗ hổng về pháp lý, kỷ cương thực thi và giám sát. Trong khi đó, quyền của người trực tiếp chiếm hữu và sử dụng đất lại bị coi nhẹ. Vì vậy những xung đột xung quanh đất đai giữa người dân có đất với doanh nghiệp muốn chiếm đất và chính quyền (thường hậu thuẫn cho doanh nghiệp) ngày càng mang nhiều hơn tính xã hội và chính trị (đòi hỏi về sinh kế, định cư, minh bạch và công khai, chống tham nhũng,...), tuy nguyên cớ vẫn là những nguyên nhân mang tính kinh tế (như giá đền bù). Đã có nhiều quy định về việc đền bù, đảm bảo sinh kế cho người dân mất đất, nhưng trên thực tế những quy định đó không được thực hiện đầy đủ, và bản thân các quy định đó chưa đảm bảo lợi ích xứng đáng và lâu dài cho những người mất đất. Theo quy định của Hiến pháp thì “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”, nhưng những tiêu chí quy định “đúng mục đích và có hiệu quả” chưa phải ở nơi nào cũng rõ ràng và minh bạch, còn quy hoạch chưa được xây dựng đủ căn cứ và chưa được thực hiện nghiêm túc. Những hệ lụy của các quyết sách sai lầm về đất đai tác động với quy mô ngày càng tăng, tỷ lệ thuận với quy mô “thu hồi” để chuyển đổi mục đích sử dụng và một số tác động tiêu cực không chỉ nằm ở phạm vi sinh kế của những người mất đất.

3. Một số điều cần suy nghĩ lại

1. Đất đai cũng như các tài nguyên thiên nhiên, của cải hữu hình và vô hình khác của đất nước (như tài nguyên nước, rừng, khoáng sản, không khí, tài sản trí tuệ, văn hóa,...) là sở hữu chung của toàn dân và của nhiều thế hệ. Đó là điều đương nhiên mà toàn thể loài người đều công nhận. Quyền sở hữu toàn dân đó có ý nghĩa trong quan hệ giữa các quốc gia, tương đồng với khái niệm chủ quyền quốc gia, đồng thời cũng khẳng định quyền của mỗi công dân đối với việc định đoạt, phát triển và bảo vệ các tài sản quốc gia đó theo cơ chế dân chủ. Các quan hệ trong xã hội vận hành trên nền tảng quyền sở hữu chung, song dưới những hình thức sở hữu cụ thể tương ứng với những hoạt động cụ thể ở nhiều tầng nấc. Trong tiến trình phát triển của xã hội, đã và đang tồn tại nhiều tầng sở hữu:

- Ở tầng trên cùng là sở hữu toàn dân đối với toàn bộ của cải tự nhiên và nhân tạo chung của quốc gia mà nhiều thế hệ đã, đang và sẽ tạo nên. Quyền sở hữu toàn dân này thực hiện bằng những quy định trong Hiến pháp về chủ quyền quốc gia và các quyền và nghĩa vụ chung của công dân đối với đất nước.

- Ở quy mô toàn quốc, có sở hữu nhà nước đối với những của cải chung của quốc gia mà Nhà nước làm đại diện quản lý, sở hữu tập thể (hoặc cộng đồng) và sở hữu tư nhân đối với những tài sản hữu hình và vô hình.

- Trong sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể (cộng đồng) lại có các hình thức sở hữu tập thể và tư nhân cùng tồn tại và hoạt động đan xen theo luật pháp chung, nhưng cũng đồng thời tuân thủ các quy ước riêng của mỗi chủ thể sở hữu. Có thể thấy rõ điều này ở các công ty cổ phần và các hợp tác xã, mà ở đó sở hữu tư nhân góp phần làm nên sở hữu tập thể, nhưng vẫn giữ một số quyền của nó.

Cũng có thể thấy điều này ở các cộng đồng nông thôn, cả đồng bằng và miền núi, ở đó vai trò định đoạt của các quy ước cộng đồng đối với các tài nguyên chung như rừng, nguồn nước, ruộng công, đất hoang là rất quan trọng và đảm bảo được sự sử dụng hiệu quả và công bằng đối với tài sản chung.

Chế độ sở hữu đa hình thức và nhiều tầng nấc đã vận hành ở nước ta, mà Hiến pháp năm 1960 đã ghi nhận.

Chế độ sở hữu này phù hợp với thực tiễn hoạt động kinh tế, thích hợp với sự vận hành nền kinh tế thị trường. Nó đảm bảo sự phù hợp của quan hệ sản xuất với lực lượng sản xuất. Nó cũng dựa trên kết quả của tiến trình hình thành và phát triển xã hội, nên tạo điều kiện để các cộng đồng dân cư tham gia vào việc định đoạt, sử dụng, hưởng lợi từ những của cải chung, đồng thời giám sát việc quản lý các của cải chung của toàn dân và của cộng đồng. Chế độ sở hữu này có cơ sở vật chất và nền tảng quan hệ xã hội để tồn tại lâu dài. Thiết nghĩ, việc đổi mới chính sách phát triển kinh tế - xã hội hiện nay trước hết phải bao hàm đổi mới quan điểm về chế độ sở hữu đối với đất đai, chuyển từ quan điểm và hệ thống quản lý dựa trên hình thức sở hữu toàn dân duy nhất và một tầng sang hệ thống sở hữu nhiều hình thức, nhiều tầng.

2. Một luận điểm thường được coi là cơ sở cho việc xác định chế độ sở hữu đối với đất đai là xem xét đất đai như một loại tư liệu sản xuất đặc biệt và có hạn, vì vậy mà phải thuộc sở hữu toàn dân. Một số ý kiến cũng thuộc luồng tư duy này cho rằng, cần phân biệt đất đai là tư liệu sản xuất và đất đai là tư liệu sinh hoạt (đất ở); theo đó tư liệu sản xuất thì thuộc công hữu, còn tư liệu sinh hoạt thì có thể là tư hữu.

Việc xem xét đất đai từ chức năng sử dụng của nó chỉ đúng khi tư duy lý luận khái quát, trừu tượng và ở trạng thái tĩnh. Trong thực tế cuộc sống, chức năng sử dụng đất đai có thể thay đổi. Hiện nay, một phần đáng kể ruộng đất vốn là tư liệu sản xuất của nông dân đang được các dự án phát triển bất động sản chuyển thành nhà ở, nơi nghỉ dưỡng, nơi giải trí của tư nhân. Cũng trong lúc đó, nhiều nhà ở và vườn tược của tư nhân phải hy sinh để xây dựng các công trình hạ tầng công cộng. Sự chuyển đổi chức năng sử dụng của đất như tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt đang diễn ra mạnh theo cả hai chiều.

Trong kinh tế thị trường, đất đai là hàng hóa và bị thay đổi chủ sở hữu giống như các loại bất động sản, tiền, vàng, ngoại tệ. Vì vậy, khó có thể gắn hình thức sở hữu với mục đích sử dụng của hàng hóa. Càng không thể lấy mục đích sử dụng để quy định giá cả của đất đai một cách hành chính như điều đang diễn ra hiện nay: cùng một mét vuông đất khi được quy hoạch trở thành đất ở thì có giá gấp hàng chục lần khi là đất nông nghiệp. Cách thức định giá đền bù và quản lý thị trường đất hiện nay theo chức năng sử dụng đất chưa vận dụng được lý thuyết về địa tô chênh lệch nên cả chủ sở hữu đất về hình thức là Nhà nước và chủ sở hữu thực tế là nông dân đã không được hưởng lợi ích từ địa tô chênh lệch, khi chuyển đổi mục đích sử dụng.

Đất đai quả thực là hàng hóa đặc biệt không phải ở chỗ nó là tư liệu sản xuất hay tư liệu tiêu dùng, mà ở chỗ nó là hàng hóa có hạn và có những yếu tố đặc biệt quy định nên giá cả (như vị trí địa lý, loại đất,...), ngoài những yếu tố thông thường khác trên thị trường như quan hệ cung - cầu.

Để điều tiết việc sử dụng đất, cũng giống như những nguồn của cải chung khác của quốc gia như tài nguyên khoáng sản, biển, không gian,... Nhà nước không cần phải nắm quyền sở hữu, mà sử dụng công cụ quy hoạch, kế hoạch và các công cụ quản lý hành chính, pháp lý và kinh tế khác.

3. Đất đai là một hàng hóa đặc biệt còn ở chỗ việc xử lý vấn đề liên quan đến nó thể hiện quan hệ chính trị giữa Đảng và Nhà nước với các công dân. Sự tôn trọng quyền sở hữu đất đai của người dân là điều kiện tiên quyết đảm bảo cho quyền cư trú, quyền có nhà ở và việc làm mà Hiến pháp quy định.

Đặc biệt đối với nông dân, tầng lớp đông đảo nhất ở nước ta và sinh sống dựa vào nguồn lực đất đai, quan hệ về đất đai là biểu hiện cam kết liên minh chính trị xuyên suốt lịch sử phát triển của Đảng từ khi thành lập cho đến nay. Nông dân là chủ thực tế của ruộng đất ở nông thôn; là những người đã, đang và tiếp tục làm giàu nguồn tài nguyên đất quý hiếm. Xét về mặt pháp lý, các hộ nông dân cũng là những chủ đơn vị kinh doanh ngang hàng với các doanh nghiệp. Họ phải có quyền bình đẳng với bất kỳ doanh nghiệp nào muốn sử dụng đất của họ với mục đích kinh doanh trong khi thương thảo để quyết định về việc chuyển nhượng.

Nhà nước chỉ đóng vai trò là trọng tài trong quá trình này, chứ không thể là một bên của quá trình mua bán trên thị trường. Vì vậy, tiến trình chuyển mục đích sử dụng đất, “hàng hóa hóa” và “vốn hóa” đất đai trong phát triển kinh tế thị trường và công nghiệp hóa đất nước phải luôn đi liền với việc đảm bảo lợi ích thích đáng của nông dân. Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất đòi hỏi thực hiện nguyên lý “hãy để cho người nông dân suy nghĩ trên luống cày của mình” đồng thời với việc thực hiện những biện pháp đồng bộ đảm bảo quá trình thay đổi sinh kế của họ diễn ra thuận lợi, đời sống của họ ít nhất không kém hơn so với trước khi chuyển đổi sinh kế.

Lối suy nghĩ “thu hồi” và “cưỡng chế” phải được thay thế bằng tư duy “trao đổi bình đẳng” và “đồng thuận”. Đó là một đảm bảo cho tiến trình phát triển bền vững cả về kinh tế và xã hội ở mỗi địa phương và trên quy mô cả nước.

Vũ Tuấn Anh

Theo Tamnhi.net