Điểm mới trong phân bổ dự toán chi thường xuyên năm 2017 và những vấn đề đặt ra

Hệ thống định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên được xây dựng và áp dụng từ năm 2004, đến nay đã trải qua 4 lần đổi mới gắn với 4 thời kỳ ổn định ngân sách.

Cụ thể, thời kỳ ổn định ngân sách 2004 - 2006 thực hiện phân bổ theo Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg ngày 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi NSNN năm 2004; thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2010 áp dụng theo Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007.

Thời kỳ ổn định ngân sách 2011 - 2015 áp dụng theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011 và thời kỳ ổn định ngân sách 2017 - 2020 thực hiện trên cơ sở Nghị quyết số 266/2016/ UBTVQH14 ngày 04/10/2016 của Ủy ban Thường vụ quốc hội về các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017 và Quyết định số 46/2016/ QĐ-TTg ngày 19/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017 (Quyết định 46).

Có thể thấy hệ thống định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên qua các  thời kỳ ổn định là căn cứ quan trọng, chủ yếu để xây dựng dự toán chi NSNN đối với các cơ quan trung ương và các địa phương; là cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương (NSTW) cho ngân sách địa phương (NSĐP), tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP của thời kỳ ổn định ngân sách.

Ngoài ra, định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên trong thời gian qua đã đảm bảo phù hợp với khả năng cân đối NSNN nói chung, NSTW và ngân sách từng địa phương nói riêng; cơ bản thực hiện được các chế độ, chính sách của Đảng, Nhà nước; đảm bảo và đáp ứng nguồn lực cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và của mỗi cấp chính quyền địa phương, đồng thời góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch trong phân bổ NSNN, tăng tính chủ động, linh hoạt cho các cơ quan trung ương và các địa phương trong xây dựng dự toán ngân sách cũng như trong quản lý và sử dụng ngân sách. Đặc biệt, định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên thời kỳ ổn định 2017 - 2020 có nhiều điểm mới hơn so với trước đây.

Những điểm mới trong định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên năm 2017

Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng

Làm rõ phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng quy định về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017 tại Quyết định 46. Trong đó:

Nêu rõ định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN áp dụng cho năm ngân sách 2017 là năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách 2017 - 2020, các năm còn lại trong thời kỳ ổn định ngân sách thực hiện theo quy định của Luật NSNN năm 2015 và các quy định áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách tại Quyết định 46.

Điều này có nghĩa là: Đối với dự toán chi quản lý hành chính các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định ngân sách (từ năm 2018 đến năm 2020), được xác định theo biên chế được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và định mức phân bổ chi quản lý hành chính điều chỉnh tăng/giảm theo khả năng NSNN do Chính phủ trình Quốc hội quyết định trong phương án phân bổ NSTW hằng năm; đối với chi hoạt động kinh tế các năm trong thời kỳ ổn định ngân sách, trường hợp địa phương được cơ quan có thẩm quyền ở trung ương công nhận nâng cấp đô thị, thì được bổ sung từ NSTW cho các địa phương nhận bổ sung cân đối từ NSTW theo mức hỗ trợ đô thị tương ứng; NSTW hỗ trợ theo quy định đối với các chính sách mới, chính sách tăng mức chi so với định mức quy định cho năm 2017; tăng thêm số bổ sung cân đối từ NSTW cho các địa phương so với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách theo quy định.

Quy định này tạo sự linh hoạt trong phân bổ ngân sách cũng như đảm bảo tính khả thi trong thực hiện khi phân bổ ngân sách được dựa trên khả năng sẵn có của ngân sách.

Về đối tượng áp dụng nêu khá rõ gồm các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến lập, phân bổ, chấp hành dự toán chi thường xuyên NSNN.

Bổ sung cụ thể các nguyên tắc phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN và nguyên tắc áp dụng định mức

Tại Nghị quyết số 266/2016/UBTVQH14 ngày 04/10/2016 đã chỉ rõ 06 nguyên tắc lớn. Trong đó: Ưu tiên bố trí kinh phí cho các lĩnh vực xã hội (giáo dục, đào tạo và dạy nghề, khoa học và công nghệ, môi trường, y tế) và khu vực khó khăn (địa bàn vùng cao - hải đảo, vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc ít người khó khăn) và ưu tiên mức phân bổ kinh phí chi hành chính cho khối các cơ quan tư pháp, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ; phù hợp với khả năng cân đối NSNN, vừa nhằm hướng tới cơ cấu lại NSNN, vừa đảm bảo tính hiệu quả trong sử dụng NSNN và thực hành tiết kiệm chống lãng phí; bảo đảm đẩy mạnh đổi mới khu vực sự nghiệp công; tiêu chí phân bổ ngân sách cần rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu, dễ kiểm tra và thúc đẩy cải cách hành chính; tổng dự toán chi thường xuyên của các địa phương và dự toán chi thường xuyên của lĩnh vực giáo dục - đào tạo và dạy nghề, khoa học và công nghệ được năm 2017 đảm bảo không thấp hơn dự toán chi năm 2016 Quốc hội quyết định.

Quyết định 46 cũng chỉ rõ định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên là cơ sở để xây dựng dự toán chi ngân sách của từng bộ, cơ quan trung ương, dự toán chi ngân sách của từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và hệ thống định mức phân bổ này đã bao gồm toàn bộ nhu cầu kinh phí thực hiện các chế độ chính sách do trung ương ban hành đến ngày 31/5/2016.

Đối với định mức phân bổ ngân sách cho các cơ quan trung ương

Quy định cụ thể về phân bổ dự toán chi cho các đơn vị sự nghiệp công lập theo 4 nhóm tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời cũng góp phần thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp công sớm thực hiện cơ chế giá dịch vụ khi NSNN giảm cấp chi thường xuyên cho đơn vị khi từng bước thực hiện lộ trình giá dịch vụ.

Hơn thế, việc chỉ rõ sử dụng nguồn lực từ giảm cấp chi thường xuyên cho đơn vị sự nghiệp công khi thực hiện lộ trình giá cho các đối tượng yếu thế, đối tượng chính sách tiếp cận dịch vụ công, thực hiện cải cách tiền lương… cũng góp phần cơ cấu lại NSNN tốt hơn.

Ngoài ra, Quyết định 46 cũng đưa ra điều khoản chuyển tiếp khi các nghị định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong từng lĩnh vực chưa được ban hành, các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính theo quy định hiện hành;

Đối với định mức phân bổ chi quản lý hành chính, áp dụng định mức phân bổ theo phương pháp lũy thoái và mở rộng quy mô biên chế từ bậc thứ hai là 500 biên chế. Cụ thể, từ 100 biên chế trở xuống, tính 54 triệu đồng/biên chế; từ biên chế thứ 101 - 500, tính 50 triệu đồng/ biên chế; từ biên chế thứ 501 - 1000, tính 48 triệu đồng/biên chế; từ biên chế 1.001 trở lên, tính 45 triệu đồng/biên chế.

Theo đó góp phần khuyến khích, thúc đẩy các đơn vị tinh giản biên chế. Định mức phân bổ ngân sách cho các cơ quan trung ương cũng đã bổ sung thêm quy định về phân bổ dự toán chi quốc phòng, an ninh trên cơ sở nhu cầu kinh phí thực hiện các chính sách, chế độ đối với con người, nhiệm vụ đặc thù của quốc phòng, an ninh và khả năng cân đối ngân sách trung ương hằng năm.

Đối với định mức phân bổ ngân sách cho các địa phương

Bổ sung thêm nhiều tiêu chí phân bổ như tiêu chí khu, điểm du lịch quốc gia;

Mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các lĩnh vực theo các vùng tăng lên từ 1,7 đến 2,4 lần so với mức phân bổ quy định năm 2011. Trong đó có một số lĩnh vực có mức phân bổ tăng đều giữa 4 vùng như định mức phân bổ chi quản lý hành chính (mức phân bổ cho 04 vùng đều tăng 1,7 lần so mức phân bổ năm 2011); văn hóa thông tin; phát thanh truyền hình; sự nghiệp thể thao, đảm bảo xã hội;

Không đề cập việc hỗ trợ cho các trường, bệnh viện thuộc tỉnh mang tính chất khu vực trong lĩnh vực đào tạo, dạy nghề và y tế;

Bỏ quy định về định mức phân bổ ngân sách chi trợ giá, trợ cước;

Các tỷ lệ cứng trong một số lĩnh vực giữa chi hoạt động với chi lương và các khoản có tính chất lương (như giáo dục 18%/82%; quản lý hành chính 25%/75%;) đã có sự điều chỉnh theo hướng giảm tỷ trọng chi hoạt động nhằm phù hợp hơn với thực tế và chỉ áp dụng trong năm 2017, các năm sau sẽ xem xét quyết định cho phù hợp với khả năng ngân sách và điều kiện thực tế. Điều này tạo sự chủ động cho địa phương và các đơn vị trong quản lý nguồn lực NSNN…

Những vấn đề cần hoàn thiện để việc phân bổ ngân sách chi thường xuyên hiệu quả

Bên cạnh những điểm mới, tích cực về định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên năm 2017 cũng cho thấy một số vấn đề cần quan tâm giải quyết:

Đối với định mức phân bổ chi thường xuyên cho các cơ quan trung ương: Nguyên tắc phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN có đề cập ưu tiên mức phân bổ kinh phí cho khối các cơ quan tư pháp, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ nên về mức phân bổ cho các cơ quan này theo đầu biên chế là cao nhất (55 triệu đồng/biên chế/năm) nhưng nếu so với định mức phân bổ của giai đoạn trước đó thì mức tăng lại là thấp nhất; quy định về phân bổ chi thường xuyên NSNN đối với quốc phòng, an ninh cũng chưa rõ ràng, chưa có các mức phân bổ cụ thể nên có thể tạo sự không minh bạch trong phân bổ ngân sách; việc chậm ban hành các nghị định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong từng lĩnh vực cũng làm hạn chế hiệu quả phân bổ chi thường xuyên từ NSNN.

Việc sử dụng tiêu chí người thuộc hộ gia đình nghèo được xác định theo chuẩn nghèo quy định tại Quyết định số 09/2011/QĐTTg là không còn phù hợp vì quy định này chỉ áp dụng cho giai đoạn 2011 - 2015.

Trong phân bổ ngân sách chi sự nghiệp giáo dục, việc sử dụng tiêu chí bổ sung hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn theo Quyết định số 12/2013/ QĐ-TTg ngày 24/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định chính sách hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn (Quyết định 12) là chưa đúng vì Quyết định 12 đã hết hiệu lực từ 01/9/2016, tức là trước khi ban hành Quyết định 46.

Hiện nay Quyết định 12 đã được thay bằng Nghị định số 116/2016/NĐ-CP ngày 18/7/2016 của Chính phủ về chính sách hỗ trợ học sinh và trường phổ thông ở xã, thôn đặc biệt khó khăn.

Định mức phân bổ ngân sách chi sự nghiệp kinh tế chưa gắn với nhiệm vụ của nội dung chi sự nghiệp kinh tế là duy tu, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng hiện có mà định mức phân bổ ngân sách sự nghiệp kinh tế lại được tính trên 10% chi thường xuyên của 11 lĩnh vực (y tế, giáo dục, đào tạo và dạy nghề…) hay định mức phân bổ ngân sách chi khác được xác định bằng 0,5% tổng của 13 khoản chi cho thấy cơ sở để xác định định mức phân bổ ngân sách còn chưa khoa học.

Trong khi đó việc xác định định mức phân bổ ngân sách chi sự nghiệp bảo vệ môi trường lại khá phức tạp đòi hỏi hệ thống dữ liệu thống kê kinh tế tài chính phải đầy đủ và cập nhật.